實現公共服務制度化

公共服務事關民生保障，是社會矛盾的穩壓器。社會矛盾是確立政府職能的決定性因素，不同歷史階段的社會矛盾是不同的，因此有關政府職能的制度安排具有階段性、回應性、政治性等特點。從法律角度來說，調整政府職能的意義在于以權利為邏輯起點，界定個人、社會和國家之間的關系，明確政府責任。“公共服務”是現代社會中一項重要的政府職能，構建系統性、協調性、穩定性、規范性的公共服務制度是實現中國式現代化的內在需求。

漸行漸明的 “公共服務”內涵

其一，如何界定“公共服務”的范圍，如何科學、合理地評估影響“公共服務”的相關因素； 其二，誰來承擔“公共服務”的支出，如何劃分各級政府的保障與監管責任； 其三，以什么方式來提供公共服務，如何平衡不同屬性的公共服務機構（公辦與民辦、營利與非營利）的關系。 上述問題涉及“公共服務”范圍的界定、服務方式的選擇，多元公共服務供給體制的形成，承擔“公共服務”職能的事業單位的分類改革，公共財政、央地事權與支出責任的明確，以及公共服務領域具體監管措施的完善等。

由此亦產生了一系列問題——哪些事項應當納入公共服務領域，如何提升“公共服務”的能力，公共服務是否可以市場化、產業化，營利性法人能否成為提供公共服務的組織，如何規范、改善公共服務的制度環境。對這些問題的認知、解答與處理，不僅關系公共服務的組織與運行規則，而且反映著一國公民的社會權利的實際狀態。

且行且完善的制度支撐

由此，我國逐步打破政府提供公共服務的單一模式，形成了公共服務供給的多元化雛形，為多元辦醫體制、多元辦學體制等公共服務供給端改革奠定了基礎。隨著社會主要矛盾的轉變，在提高效率、擴大供給的基礎上保障與改善公共服務，實現基本公共服務的普遍性、可及性、公平性，是現階段各級政府的重要職責。

現階段，實現基本公共服務均等化，是政府維護社會公平正義的重要制度安排，而平等地享受基本公共服務則是公民的基本權利。

鑒于地方經濟實力的差異，如何通過公共財政體制改革，確立地方政府的支出責任，完善中央財政轉移支付制度，是提升基本公共服務普遍性、可及性、公平性的關鍵。為此，2018年，國務院辦公廳印發的《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》中，將基本公共服務事項列入中央與地方共同財政事權范圍，明確了中央與各級地方政府有關基本公共服務的支出責任；為提高公共服務的公平與質量，通過完善分類分檔轉移支付制度，加大了對困難地區的中央財政轉移支付力度。

面向未來的規范體系

公共服務的提供，依賴于社會政策體系構建、公共財政體制改革以及多元供給機制的完善。但這并不意味公共服務屬于策略性的危機應對產物。從整體互動的角度定位政策、法律、標準等調整工具的功能，承繼過往、面向未來，實現開放性與穩定性的統一，是公共服務制度化的內在要求。

須明確漸進性改革中政策與法律的關系。制度變革必然涉及多方利益的博弈與協調，因此平衡改革力度與制度穩定性尤為重要。對此，具有中國特色的制度建構模式是通過先于立法的“行政試驗”探索經驗，根據實施效果調試、完善，直至成熟后上升為具有普遍適用效力的法律，最終實現由點到面的鋪展。這種漸進模式賦予了新制度發展試錯的空間，既激發了改革動力，又避免了強烈的社會振動。相對于法律，政策具有更大的回旋空間，但在一定程度上導致了公共服務的非規范性、過渡性和不確定性。因此，公共服務制度化的首要任務是協調改革的變動性與制度的穩定性之間的張力，保障改革過程的規范有序，從而實現公共服務的高質量發展，保障公民的社會基本權利。

2021年，中共中央、國務院印發的《國家標準化發展綱要》明確指出，標準是我國基礎性制度的重要組成部分，在推進國家治理體系和治理能力現代化的過程中，標準發揮著基礎性、引領性作用。作為經濟活動與社會發展的技術支撐，標準更加具體、細致，因而是法律的細化和延伸。具體到公共服務領域，最新修訂的《國家基本公共服務標準（2023年版）》對服務對象、服務內容、服務標準、支出責任以及牽頭負責部門作出了明確規定。這一標準是量化各類公共服務指標，評價各級政府公共服務供給水平、均等化程度的基本參照系，是基本公共服務領域公民的社會權利的重要保障。因此，在保持法律完整性、權威性的同時，將標準嵌入到當前制度體系之中，實現治理手段的標準化，也是公共服務制度化的重要路徑。

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